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    流域環境質量合同管理(R-eMC)模式

    流域環境質量合同管理(R-eMC)模式簡介

    一、R-eMC模式的產生背景

    2015年4月,國務院正式頒布《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”),明確提出要“完善流域協作機制,健全跨部門、區域、流域、海域水環境保護議事協調機制等要求,統籌海洋環境保護與陸源污染防治、生態系統修復,健全污染物協同控制與區域聯動機制,協同推進水污染防治工作”。通過對“水十條”的解讀與分析發現:“水十條”強調水環境污染問題的流域性和系統性特征,治理思路凸顯了“流域管理、水陸統籌、系統治理、協力治污”和突出執法監督等“全鏈條”治水的特點,倡導通過系統布局、跨專業/行業/地域合作,最終實現高效治污。

    河道是公共資源,存在明顯的環境外部性特征,這一公共資源普遍被過度開發利用、長期遭受污染,卻難以找到明確的責任主體。由于河道水污染防治是一項系統性工程,涉及到水務、環保、國土、規劃、城管、住建等多個部門,部門間的協調配合程度直接影響環境保護目標的實現,長期以來由于水污染防治工程建設、運營管理等環節條塊分割明顯,這種割裂的河道治理模式無法保證實現公眾期許的水環境。

    在此背景下,十八屆三中全會明確提出:建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制,推行環境污染第三方治理(第53條)。20141024日,國務院常務會議再次強調要推行環境污染第三方治理,通過委托治理、托管運營等方式,由排污企業付費購買專業環境服務公司的治污減排服務,提高污染治理的產業化、專業化程度。20151月,國務院辦公廳正式發布《關于推行環境污染第三方治理的意見》(國辦發〔201469號),這是我國環境污染第三方治理領域第一個國家層面的法規性文件,為推進第三方治理探索提供了指引和規范。環境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用,委托環境服務公司進行污染治理的新模式。在歐美市場,第三方治理早已是主導模式。在國內,第三方治理也已正在逐步成為通行做法,許多地方政府已采用整體打包、委托運營的第三方治理模式,實現了提高運營管理水平、降低運營成本和經營風險、確保環保達標安全和供水水質安全等系列目標。

    根據國家政策導向,參考國內外河道治理的成功經驗,深圳市深港產學研環保工程技術股份有限公司提出了服務于不達標河流水質達標綜合治理的流域環境質量合同管理(Riverside Environment quality Management Contract,R-eMC)模式,倡導各級政府引入第三方專業化的運營管理機構,把跨部門、跨區域的治污設施銜接起來,通過流域尺度綜合管理和協同控制,以較低的成本實現高效治污,達到預期水環境治理目標。

    二、R-eMC模式介紹

    (一)概念定義

    流域環境質量合同管理(R-eMC)模式是一種從流域綜合管理角度出發、以不達標河流控制斷面水質達標為核心的新型河道治污模式,以可量化的服務指標(主要是斷面水質指標)作為標的,通過合同形式,將河道治污設施運行管理和斷面水質達標任務委托給第三方專業環境服務商,由其提供專業化的運營服務方案,對河道一河兩岸入河污染源實施全過程管理和必要的針對性治理,對環境治理效果承擔責任,環境責任主體根據環境效果支付費用(包括服務投入及合理利潤),雙方共享項目帶來的環境經濟效益。

    通常情況下,流域環境質量合同管理R-eMC)模式以河道斷面水質穩定達標為基本目標,通過對一河兩岸進行綜合治理和有效管理,使一河兩岸環境得到明顯改善,重現濱河生態景觀,恢復河流生態環境。

    (二)比較優勢

    按照事權劃分原則,大的江河管理權歸屬水務部門,小河溝管理權歸屬地方政府(通常也是對口水務或水利部門),因此傳統的河道治理模式以防洪安全為第一要務,對于水質管理不夠重視或治理思路有偏差,一般以獨立項目為單位,拆解了環境服務產業鏈的各個環節,且部門、地域分割明顯,造成河道整體治理效果不強。流域環境質量合同管理(R-eMC)模式的提出,旨在彌補傳統河道治理模式的不足,在保證河道防洪安全的前提下,以斷面水質達標為核心目標,一河兩岸污染來源實施全過程專業化運營管理。流域環境質量合同管理(R-eMC)模式具有如下優勢:

    1)提供集成化系統性水質達標整體解決方案,以匯水區為基礎,結合行政區劃進一步細化控制單元,建立關鍵控制節點-控制河段-對應陸域的水陸響應關系、污染排放與水質響應關系,在河道藍線范圍內實施針對性治理和全過程精細化管理,顯著降低由于割裂化治理和產業鏈各環節脫節產生的高昂交易成本,提高污染減排效率與環境服務質量;

    2)通過委托第三方專業化服務機構運營管理,將河道全河段一河兩岸的環境管理事務打包委托,以斷面整體水質改善效果為核心目標,有助于打破部門條塊分割,提高跨部門跨區域協作效率;

    3)通過委托第三方專業化服務機構運營管理,有助于加強項目管理水平,減輕政府監管壓力,降低執法成本;

    4以服務效果為付費依據,將服務商的經濟效益與服務效果掛鉤,用經濟手段激勵服務商重視質量管理與技術創新,最終實現環境服務市場整體水平的提升。

    (三)服務范圍

    與目前公共事業領域盛行的PPP模式相比較,R-eMC模式側重于項目建成后期的運營管理,前者則更側重于項目投資與施工建設。與傳統的商業模式不同,流域環境質量合同管理(R-eMC)模式服務范圍包括:

    1)在對流域水環境現狀進行系統調研的基礎上,對河道水環境污染現狀與問題成因進行深入分析,結合已有/正在實施或計劃實施的截污治污工程措施,提出保證河道斷面水質達標的系統整體解決方案,并對方案終生負責。

    2對全流域(主要是“一河兩岸”藍線范圍內)治污或水質提升工程進行協同管理,主要包括入河排污口和截污工程運行監管、新建與原有治污工程運行管理、河道定期清淤、生態補水工程運行管理、河道生態修復(河道植物修整、微生物菌劑投加等)、河道水面和河岸保潔、水質監測和應急污染事件處理處置等。

    3)如有必要時,承建河道藍線范圍內的部分水質改善工程,包括排污口整治與接駁工程、受污染河水水質凈化、內源污染治理、河道水環境生態修復、沿岸面源污染防治工程等,確保河流斷面水質穩定達標。

    權責義務

    國務院發布的《水污染防治行動計劃》明確規定要嚴格目標責任考核,國務院與各?。▍^、市)人民政府簽訂水污染防治目標責任書,分解落實目標任務,切實落實“一崗雙責”;每年分流域、分區域、分海域對行動計劃實施情況進行考核,考核結果向社會公布,并作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。鑒于水環境污染防治工作涉及多個職能部門,按照屬地管理和事權劃分原則,河道水質達標治理的責任主體是各級地方人民政府,如涉及跨區域的界河治理,一般由上級政府或其認可的流域綜合管理機構作為責任主體。該責任主體也就是流域環境質量合同管理(R-eMC項目的發包方或任務委托方,由其研究明確考核目標、委托任務內容與范圍、考核方式與費用支付方式等關鍵條款。

    作為采取流域環境質量合同管理(R-eMC)模式承接水質達標治理任務的第三方專業環境服務商,在接收委托方的考核目標、任務內容與范圍、考核方式與費用支付方式等主要條款的前提下,提出具體的分階段達標運營管理(含必要的治污項目)方案,中標后簽訂委托運營合同或協議,對環境治理效果承擔責任,責任主體根據環境效果支付費用,具體項目驗收標準、費用支付方式等細節問題可通過談判在合同中詳細約定。

    一般地,根據流域水環境污染現狀及治理狀況,結合相關規劃計劃,提出階段性治理目標和年度考核目標,并進一步將考核目標指標化、定量化,便于考核和測算,每年根據考核目標的完成情況進行打分評定,對第三方的環境治理投入進行審計核算,按照考核結果和費用控制情況付費(委托方可根據治理費用支出預算,預支部分費用給第三方機構)。

    費用來源與支付方式

    流域環境質量合同管理(R-eMC)模式注重突出目標導向,責任主體可針對流域水系達標治理方案實施情況及優化進展,根據項目的可行性、成熟程度及相關部門資金安排計劃對項目進行動態調整和增補。流域環境質量合同管理(R-eMC項目的費用支出預算需提前列入政府年度計劃,根據考核目標的完成情況、評估結果、費用支出審計核算等予以結算。

    根據各地政府治理資金的計劃情況,項目費用支付方式有所差別。經濟發達地區財政預算充足,地方政府可根據治理費用支出預算,預支部分費用給第三方機構,定期根據考核目標完成情況和環境治理實際投入情況進行費用結算;經濟欠發達地區財政預算緊張,治理資金依賴國家或上級政府專項治理資金,我司可與政府簽訂政府和社會資本合作(PPP)協議,明確費用來源,先行墊付部分治污資金和運營管理費用,待國家或上級專項治理資金到位后再根據考核目標完成情況進行付費。

    鑒于河道合同環境管理的產出主要是社會環境效益,為保證第三方機構的合理收益和項目的持續穩定運行,政府可以給予第三方機構相應的政策扶持作為補償,如稅收優惠、貸款擔保、給予沿土地優先開發權等,通過實施這些政策可提高社會資本參與環境治理項目的積極性。

        



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